北京師范大學   劉小蕊   龐麗娟
 

　　1999 年經濟合作與發(fā)展組織（ OECD ）會議報告中將“兒童早期教育與保育：從投資中獲益最多的教育階段”作為早期教育部分的標 題。這充分反映了 OECD 成員國已經意識到了在人生早期向幼兒提供教育資助的深遠意義。 [1] 隨著對學前教育價值認識的深入，美國聯(lián)邦政府對學前教育事業(yè)的發(fā)展也越來越重視。白宮于 1970 年和 1981 年兩次做出決定，把發(fā)展托幼事業(yè)作為國家最迫切的需要之一， [2] 并先后通過了《兒童保育法》（ Child Care Act ）、《兒童早期教育與發(fā)展法》 (Early Childhood Education and Development Act) 、《提前開始法》（ Head Start Act ）、《兒童保育與發(fā)展固定撥款法》（ Child Care and Development Block Grant Act ）及《不讓一個兒童落后法》（ No Child Left Behind Act ）等，通過立法明確規(guī)定并有效地保障了對學前教育事業(yè)的各項撥款，從而有力地推動了美國學前教育事業(yè)的發(fā)展。

 

 

　�。ㄒ唬┟绹�聯(lián)邦政府的投入狀況

　　在美國，聯(lián)邦政府主要是通過立法撥款的剛性形式承擔起對學前教育的投資責任。

 

1. 《兒童保育與發(fā)展固定撥款法》。

　　1990 年，為促進各州和地方兒童保育服務的開展，特別是提高對低收入家庭兒童的早期看護與教育，美國國會通過了《兒童保育與發(fā)展固定撥款法》（簡稱 CCDBG ）。 [3] 依照該法規(guī)定， 1996 ～ 2002 每個財政年度聯(lián)邦政府應提供 10 億美元的撥款，而獲得撥款的機構要將其中不少于 4% 的部分用于改進和提高兒童保育服務的質量，包括促進家長選擇權的活動、為兒童及家長提供相關保育信息的服務等。

　　隨著美國學前教育的發(fā)展，國會在 2005 年提出了《兒童保育法案》（ Caring for Children Act ）， [4] 撥款數(shù)額明顯增加：聯(lián)邦政府的撥款在 2006 財政年度為 23 億美元，是 CCDBG 中規(guī)定的 2002 年撥款數(shù)額的 130% ，此后每年增加 2 億美元， 2010 年達到 31 億美元。

 

2. 《早期學習機會法》。

　　2000 年頒布的《早期學習機會法》（ Early Learning Opportunity Act ）目的是為了增加兒童早期發(fā)展的義務性項目、提高服務和活動的有效性，促進年幼兒童為入學做好準備。 [5] 該法批準健康與人類服務部（ Department of Health and Human Service ， DHHS ）管理該撥款的使用，計劃在 2001 、 2002 、 2003 財政年度分別撥款 7.5 億美元、 10 億美元和 15 億美元，并且在 2004 和 2005 兩個財政年度分別保證有 15 億美元的撥款。

 

3. 《提前開始法》。

　　美國有許多全國性的學前兒童保育與教育項目，其中持續(xù)時間最長、影響最大的是 1965 年開始實施的提前開始項目（ Head Start Program ）。 1981 年美國聯(lián)邦政府出臺了推動與規(guī)范該項目的《提前開始法》（ Head Start Act ）， [6] 此后多次對其修訂，至 2005 年又提出《入學準備法案》（ School Readiness Act ）。 [7]

　　國會批準的提前開始項目撥款 1965 年為 9600 萬美元， [8] 1981 年《提前開始法》規(guī)定聯(lián)邦政府的撥款達到 10.7 億美元。依 2003 年修訂案要求， 2004 — 2008 年聯(lián)邦政府應在每個財政年度保證對該項目有 68.7 億美元的撥款。 [9] 2005 年《入學準備法案》計劃 2006 財政年度的撥款是 68.99 億美元，并保證 2007 － 2011 財政年度的撥款維持這一水平。可見，聯(lián)邦政府在此項目上的投入比 1965 年增長了 70 多倍。

 

4. 《不讓一個兒童落后法》。

　　2002 年正式通過的《不讓一個兒童落后法》（ 簡稱 NCLB ）在對學前教育事業(yè)的投入方面，規(guī)定 2002 財政年度撥款 9 億美元用于其中的“閱讀優(yōu)先”項目， [10] 這比 2001 財政年度 3 億美元的撥款增加了 6 億美元。據(jù)美國眾議院教育與勞工委員會的一份報告表明， 2003 財政年度小布什簽入“閱讀優(yōu)先”項目的實際資金比該法規(guī)定的還要多，達到 10.75 億美元，這在美國歷史上是史無前例的。 [11]

　　為了 幫助打破“貧困——不識字——貧困”的不良循環(huán)， NCLB 將早期兒童教育、成人識字或成人基礎教育和家長教育整合成為一個統(tǒng)一的家庭識字項目，命名為“同一起跑線”。為開展這一項目， 2002 財政年度國會授權撥款數(shù)額為 2.6 億美元，在隨后的五年內（ 2003 年— 2007 年）每年均保證有如上數(shù)額的財政撥款。

 

此外，為提高幼兒園和小學閱讀、數(shù)學、科學等教師的素質， NCLB 為這些方面教師的培訓和聘任提供了充裕的資金， 2002 財政年度用于這方面的資金為 30 億美元，比前一年增長了 35% ； 2003 財政年度用于該方面的預算更是高達 40 億美元。

 

（二）投入特點分析

 

　　美國聯(lián)邦政府對學前教育的投入表現(xiàn)出強烈的現(xiàn)實主義色彩。在美國，法律制定的重點是時下迫切需要解決的問題， 當聯(lián)邦政府認為哪方面教育問題迫切需要解決時，就制定哪項教育法，并在法律中明確聯(lián)邦政府為此提供的撥款數(shù)額與使用辦法，凡執(zhí)行這個法的主體或機構就可以得到相應的經費。 如 1958 年，蘇聯(lián)人造衛(wèi)星上天使美國朝野震驚，他們把美國科學技術落后歸因為美國教育上出了問題，因而制定了 1958 年《國防教育法》，撥出大筆經費，以改善美國中小學數(shù)學和科學學科的教育�！对缙趯W習機會法》《提前開始法》和《不讓一個兒童落后法》等也都是在美國兒童在認知、語言、數(shù)學和科學方面的素養(yǎng)持續(xù)下降的背景下出臺的，目的就是為了改善美國的閱讀、數(shù)學和科學教育，促進兒童認知學習能力的提高和做好學習準備，從而為美國整個國民素質的提高及國家競爭力的提升提供基礎。同樣，因為美國聯(lián)邦政府對教育的投入主要是為了解決某一方面問題，因此，如果實踐證明一個項目有效 , 聯(lián)邦政府將繼續(xù)撥款，典型的如對提前開始項目，自該項目始至今撥款資助長達 40 多年。

 

　　美國社會崇尚“法治”，在學前教育的投入方面也體現(xiàn)出了這一典型特征。對學前教育的投入以法律的形式進行明確和規(guī)范，可以比較有效地保證資金的正確使用和學前教育事業(yè)的正常發(fā)展。雖然在撥款和項目實施過程中也不可避免地出現(xiàn)了一些資金濫用和管理不善的問題，但美國聯(lián)邦政府注意及時通過進一步修訂和完善相關法律，以克服這些問題。如，由于在提前開始項目的實施過程中出現(xiàn)了資金管理不善和濫用的問題，國會在 2005 年提出的《提前開始法》最新修正案——《入學準備法案》中便針對該問題進行了重新修訂。

 

　　美國聯(lián)邦政府對學前教育投入的另一大特點是非全面系統(tǒng)性，即這些立法投入是有針對性的重點立法、重點投入，而非面面俱到或平均投入。

　　如，美國國會調查發(fā)現(xiàn)美國兒童、青少年在閱讀、數(shù)學和科學學習方面成績遠遠落后于世界其他國家，嚴重影響了美國社會經濟的可持續(xù)發(fā)展及其國際競爭力的提升，于是就在這幾個領域立法加大投入，如《不讓一個兒童落后法》中規(guī)定在 2002 — 2007 財政年度每年投入 9 億美元和 7500 萬美元用于“閱讀優(yōu)先項目”和“早期閱讀優(yōu)先項目”，用以提高兒童的閱讀能力。又如，為了縮小貧困兒童與正常兒童在學業(yè)上的差距，聯(lián)邦政府提供大量撥款資助在學前教育階段開展針對貧困兒童的提前開始項目 。 美國還非常重視學前教育科研的作用，并通過保障和增加投入來支持教育科研�！� 2000 年目標：美國教育法》規(guī)定，聯(lián)邦每年應以“不少于 150 萬美元的資金支持其全方位的基礎研究、應用研究和推廣、開發(fā)活動”。這些撥款通過競爭授予，為期 5 年，到期后再追加 5 年，并且撥款要保證“足夠的份額、范圍與質量”。這種做法既使有限的資金發(fā)揮最大效用，也從另外一個方面反映了美國學前教育立法中現(xiàn)實主義的價值取向。

 

　　在美國社會，貧困兒童、少數(shù)民族兒童、殘疾兒童等是學前教育中的弱勢群體，由于其學前期的教育機會得不到保障，導致其入學后在與同齡兒童的競爭中處于不利地位。美國聯(lián)邦政府意識到了這一問題，并切實采取行動，不僅開展了各種針對處境不利兒童的學前兒童保育和教育項目（如提前開始項目），而且在其他許多相關項目中也對這些兒童的參與做出了優(yōu)先規(guī)定。如“早期閱讀優(yōu)先”項目和“同一起跑線”項目中都規(guī)定向低收入家庭的兒童提供更多的機會；《兒童保育與發(fā)展固定撥款法》在其立法宗旨中著重提出要“促進各州和地方兒童保育服務的開展，特別是提高對低收入家庭兒童的早期看護與教育的關注程度”；《不讓一個兒童落后法》也非常強調資金流向的公平性，倡導每個兒童——富有的、貧窮的、黑人、白人、城市的、農村的——都應獲得學習和接受高質量教育的機會。它的第一章即“促進弱勢兒童的學業(yè)進步”，并規(guī)定通過滿足多種弱勢兒童群體的教育需求，包括學業(yè)成績差的兒童、英語不熟練的兒童、移民兒童、殘疾兒童、印第安土著兒童、被忽視或有過失的兒童，以及需要閱讀幫助的幼小兒童等；在《提前開始法》中還有 關于“無歧視原則”的專門規(guī)定：“任何相關項目、計劃或活動如果對于種族、信仰、膚色、性別、生理缺陷等方面有歧視性的規(guī)定，健康與人類服務部將拒絕給予財政援助”。

 

　　美國聯(lián)邦政府的這一做法從法律和實踐層面保障了處境不利兒童的受教育權利，在相當程度上縮小了他們與同齡正常兒童之間的差距，使越來越多的弱勢兒童為入學做好各方面的準備，促進了他們的學業(yè)成功。從另一方面來看，它也在很大程度上減輕了這些兒童家庭的壓力，使其父母有時間和精力去進行自身的職業(yè)培訓與提高，獲得更多的工作機會，在一定程度上緩和了社會矛盾。尤為重要的是，它響應了美國社會在教育領域要求公平和平等的呼聲，有利于美國這個文化多元、種族多元國家的發(fā)展與融合。

 

 

　　隨著學前教育立法的不斷增多，美國聯(lián)邦政府針對學前教育的投入也越來越大。以《提前開始法》為例， 1965 年法定撥款為 9600 多萬美元， 1981 年規(guī)定撥款 10.7 億美元，以后隨著多次修訂和重新授權， 2003 年的修訂案要求 2004 — 2008 年聯(lián)邦政府在每個財政年度保證 68.7 億美元撥款， 2005 年《入學準備法案》計劃并保證 2006 － 2011 財政年度對該項目的撥款每年為 68.99 億美元，比 1965 年增長 70 多倍。再如，《不讓一個兒童落后法》對學前教育的投入也是相當可觀的，除了培訓和聘任教師、進行科學研究外，僅“早期閱讀優(yōu)先”項目一項，在 2002 財政年度投入高達 7500 萬美元。該法還規(guī)定，此后連續(xù)五年，聯(lián)邦政府每年對該項目還要有與上述額度相當?shù)膿芸睢?2003 財政年度小布什簽入“閱讀優(yōu)先”項目的實際資金更是達到 10.75 億美元，這在美國歷史上是絕無僅有的，在世界各國中也是罕見的。 [12] 從中也可以看出，美國聯(lián)邦政府對學前教育重要作用和地位的高度重視和對其教育價值的深刻認識。

 

　　當前我國學前教育事業(yè)發(fā)展中面臨不少問題，需要通過相關立法以保障對學前教育事業(yè)的基本投入，從而保障學前教育事業(yè)的健康發(fā)展，借鑒美國學前教育的立法經驗，特別是其對學前教育投入的立法經驗，對我們具有較強的現(xiàn)實意義。

 

　�。ㄒ唬└叨戎匾晫W前教育的價值，加大對學前教育的投入

　　美國的學前教育水平在世界范圍內居于領先地位，這一點是勿庸置疑的。究其原因，我們不難看出這與聯(lián)邦政府對學前教育的重視密切相關。盡管美國長期面臨著巨大的福利保障赤字與財源危機的壓力，但托幼事業(yè)的經費不但沒有減少，而且逐年增加；在國會討論政府預算案時，克林頓總統(tǒng)要求給予幼兒教育全額撥款。 [13]

　　我國是人口大國， 0 ～ 6 歲的兒童多達 1.3 億，是世界同齡兒童的五分之一。而我國學前教育經費長期以來僅占全國教育經費總投入的 1.2~1.3% ，這個比例是很低的，與 1.3 億的學前兒童規(guī)模極不相稱，從根本上難于支撐我國學前教育事業(yè)的發(fā)展。近年來，我國學前教育規(guī)�？s減，特別是學前教育質量在不少地區(qū)出現(xiàn)嚴重下降，這種狀況與廣大人民群眾接受良好學前教育的要求不相適應，與我國經濟社會發(fā)展對整體提高國民素質的要求不相適應。 [14] 究其原因，與我國幼教經費的嚴重短缺不無關系，加大政府對學前教育的支持和投入，不僅是應該的、必須的，而且是迫切需要實現(xiàn)和予以保障的。

 

　�。ǘ�）依法治教，為學前教育投入提供立法保障

　　“依法治教”是美國聯(lián)邦政府保障對本國學前教育投入和事業(yè)發(fā)展的一大特色，也是世界教育改革發(fā)展的必然趨勢。我國學前教育也開始走向依法治教的軌道，教育部制定了一系列學前教育政策法規(guī)，但主要是圍繞規(guī)范辦園行為、促進農村學前教育發(fā)展、辦園體制改革和加強對幼兒教育的管理指導等方面展開的， 但關于學前教育事業(yè)發(fā)展的極其重要的方面——學前教育的投入，至今還沒有明確而專門的法律規(guī)定。

　　《教育法》作為我國教育的一部根本大法，在第七章專門規(guī)定了教育投入與條件保障問題（第 53 條至 66 條），但也沒有對學前教育投入作出明確規(guī)定。我國幼兒教育經費一直包含在義務教育經費之中，沒有單獨預算，這在根本上使我國學前教育事業(yè)發(fā)展缺乏財力保障，從而嚴重制約了我國學前教育事業(yè)的發(fā)展。 通過立法的形式保障學前教育經費的投入，保障其預算單列和合理使用，既是美國經驗對我們的啟示，也是我國學前教育事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需要。

 

　�。ㄈ�） 實施補償性援助，促進學前教育均衡發(fā)展

　　美國聯(lián)邦政府對學前教育的財政投入，具有明顯的扶助處境不利兒童的特點，在一定程度上緩和了社會矛盾，促進了社會公平。近年來，英國、埃及、印度等發(fā)達和發(fā)展中國家也都把為貧困兒童從出生起提供科學的學前教育，作為其消除貧困、縮小社會差異的治本之策，并加大投入。在我國，同樣存在著貧困兒童、殘疾兒童、少數(shù)民族兒童、農村留守兒童和城市流動人口兒童。這些兒童明顯處于社會中的弱勢地位， [15] 但我國幼兒教育財政投入存在偏向城市、偏向教辦園和少數(shù)機關園，扶強而不助弱的特點；財政投入的地域之間、幼兒園之間和幼兒之間嚴重不公平；教育資源分配不公。 [16] 這是我國在創(chuàng)建和諧社會過程中亟待解決的教育公平問題。在此，政府應積極發(fā)揮宏觀規(guī)劃、導向與調控作用，在保證各地區(qū)、各主要方面基本財政供給的基礎上，突出重點，對中西部農村及其他貧困、欠發(fā)達地區(qū)實行政策傾斜和重點扶持，對處境不利的弱勢兒童群體實施補償性援助，以保障貧困欠發(fā)達地區(qū)兒童和弱勢兒童的基本學習機會和受教育權利，從而促進我國學前教育事業(yè)的均衡、健康發(fā)展。

 

　　參考文獻：

　　[1]謝維和. 教育政策分析. 北京:教育科學出版社

　　[2][8][9][13]陳厚云,方明. 美國重視發(fā)展學前教育及其啟示. 學前教育研究

　　[3]美國國會.兒童保育和發(fā)展固定撥款法.42 U.S.C.§9858(注：U.S.C.即美國法典，下同)

　　[4]美國國會 .兒童保育法案. http://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/ , 2006年3月9日 瀏覽

　　[5]美國國會.早期學習機會法.20 U.S.C.§9401～§9409

　　[6]美國國會.提前開始法.42 U.S.C.§9831～§9852

　　[7]美國國會.入學準備法案. http://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/ , 2006年3月9日 瀏覽

　　[10] 美國國會 .不讓一個兒童落后法. http://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/ , 2006 年 3 月 9日 瀏覽

　　[11][12]President Bush's Reading First Initiative: Insuring that Every Child Learns to Read by Third Grade. http://edworkforce.house.gov/issues/107th/education/nclb/factsheetreadingfirst.htm , 2006年4月28日 瀏覽

　　[14]王湛.在全國幼兒教育工作座談會上的講話

　　[15]曾曉東.供需現(xiàn)狀與中國幼兒教育事業(yè)發(fā)展——對我國幼兒教育事業(yè)的經濟學分析.學前教育研究, 2005,(1): 5~10

　　[16] 蔡迎旗.幼兒教育財政投資政策的研究.北京師范大學博士學位論文,2004。